聚焦國土空間規劃下的歷史文化遺產保護

習近平總書記強調：“保護好、傳承好歷史文化遺產是對歷史負責、對人民負責。”2018年以來，中共中央、國務院以及自然資源部、國家文物局發布一系列文件，均要求發揮國土空間規劃的引領作用，加強歷史文化遺產管理保護。

隨著城市化的加速推進，我國歷史文化遺產保護面臨保護對象不完善、保護跟不上發展步伐、規劃落實和監管難等問題。在國土空間規劃體系下，如何落實好歷史文化遺產資源管理保護，留住城鄉的“根”和“魂”，各地正在尋路。

6月25日，廣東省深圳市開啟2035年國土空間總體規劃草案線下展示，細心的市民發現，年輕的深圳竟然擁有1106處不可移動文物、26處歷史風貌區。在空間規劃展現的未來中，這些歷史文化遺產將作為構建深圳特色歷史文化遺產保護體系并保育當代歷史記憶的一部分，繼續保護傳承。

不僅僅是深圳。黨的十八大以來，從中央到地方，從政府到公眾，社會各界對歷史文化遺產保護日益重視。黨的十九大將“加強文物保護利用和文化遺產保護傳承”作為堅定文化自信的一個部分寫進報告中。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強文物保護利用改革的若干意見》《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》《自然資源部 國家文物局關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）等一系列文件，均要求發揮國土空間規劃的引領作用，加強歷史文化遺產管理保護。各省市陸續公示的國土空間規劃草案，都將歷史文化遺產保護納入了國土空間規劃的時空發展大格局中。

在歷史文化遺產保護和傳承大勢下，國土空間規劃如何貫通古今、賡續文脈，讓城鄉在守護“魂”和“根”中高質量發展？讓我們結合當前歷史文化遺產保護中的難點，探尋解題之路。

難點一：保護數據不完善

策略：劃定歷史文化保護線，全域全要素規劃管控

今年前3月，浙江省杭州市規劃和自然資源局歷史風貌處工作人員大量的時間都撲在了與市園林文物局共同開展的歷史文化資源普查工作上。“我們通過歷史文化資源普查，厘清了現有歷史文化資源保護名錄及保護要求，完善了杭州市歷史文化資源的預保護名錄。”杭州局歷史風貌處工作人員董巧巧說。這些工作成果，正是國土空間規劃中歷史文化遺產保護管理部分最重要的基礎數據，其成果質量直接決定規劃中的保護對象是否完善、歷史文化保護線能否劃實。

長期以來，歷史文化保護數據不完善帶來了諸多問題。比如，挖掘機開到門口，才知道施工區域有要保護的不可移動文物；拆舊建新，珍貴的歷史建筑遭損毀；交通設施建設破壞了極具價值的歷史風貌和街區格局……

在我國的文物保護體系中，主要有文化遺產、重點文物保護單位、歷史文化名城、名鎮、名村、歷史文化街區等保護類型。傳統規劃中大量保護要素處于名錄式、清單式管理，沒有列入名錄的往往得不到成體系的依法保護，而在空間規劃的矢量圖上，保護對象及要求、范圍又不夠明確。

此外，文化遺產往往涉及不同管理部門，有的即使暫未列入名錄，也極具保護價值。然而，由于缺乏統籌協調，即使有關部門劃了保護范圍，但因為劃定標準、數據格式等存在差異，相關數據難以統一，界線劃定入庫困難，也很難應用到國土空間規劃“一張圖”中。在上述種種情況下，歷史文化遺產要實現應保盡保著實困難。

對此，廣東省城鄉規劃設計研究院歷史文化保護研究中心副主任唐宏濤認為：“國土空間規劃中歷史文化遺產保護的內容要有深度，要確保歷史文化遺產保護‘點線面’全要素覆蓋，要確保物質、非物質遺產兼顧，要確保地上、地下遺產兼顧，還要全部劃定歷史文化保護控制線，并建立歷史文化遺產空間信息平臺。”

今年3月，自然資源部、國家文物局發布的《指導意見》強調，要進一步做好文物資源專題調查和專項調查，按照國土空間基礎信息平臺數據標準及時將文物資源的空間信息納入同級平臺；在市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃中統籌劃定包括文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區、地下文物埋藏區、城市紫線等在內的歷史文化保護線，并納入國土空間規劃“一張圖”，實施嚴格保護。這為解決保護對象不完善、在規劃發展中難以統籌兼顧等問題提供了路徑。此外，自然資源部陸續發布了《省級國土空間規劃編制指南》《市級國土空間總體規劃編制指南》等，規范統一技術標準。

普查是摸底歷史文化遺產并開展有效保護的必要手段。通過普查，對現有名鎮、名村、街區、歷史建筑等法定名錄進行評估復核，完善信息檔案，落實法定名錄的保護范圍，并納入國土空間“一張圖”信息管理系統，可以有效解決歷史文化資源信息不全、保護職責不清、保護體系未理順的問題。同時，對現有保護名錄以外新增補和擬推薦的保護對象進行全面普查，建立預保護名錄和檔案，落實空間位置，可在一定程度上防止歷史文化資源被破壞，最大程度上做到應保盡保。

杭州完成歷史文化資源普查兩個月后，公示了《杭州市國土空間總體規劃（2021~2035）》（草案），明確提出要打造世界文化遺產群落，特別是保護西湖文化景觀、中國大運河（杭州段）、良渚古城遺址等三大世界遺產，推動具備條件的項目申報世界遺產。

專家指出，像杭州這樣抓緊開展歷史文化資源普查，并落實好空間位置，劃定歷史文化保護線，能有效實現歷史文化遺產的全域全要素規劃管控。

值得注意的是，歷史文化保護線并不僅僅是一條線，其中也包括了不同歷史文化遺產類型及其不同管控區域相對應的保護要求。不同的歷史文化要素體現在規劃圖上，有可能是不可移動文物的一個“點”、歷史文化街區的一“片”、線性歷史文化遺產的一“帶”，這些都需要在具體的資源普查中落實分類、分級管控的要求。

難點二：保護與發展有時間差

策略：拓展規劃時空視野，堅持保護優先

“文化遺產的保護較為復雜，涉及多學科，這項工作需要一定的時間，比如考古涉及調查、勘探到發掘以及后續的研究與展示，再如文化遺產保護的核心是遺產價值，要融合多學科來研究，急不得，更虛假不得。”北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心相關負責人說。與快節奏的經濟社會建設發展相比，文化遺產保護顯然慢了不少。

在空間規劃中，如何處理發展與保護形成的時間差？

專家指出，一方面應拓展空間規劃的視野，避免“螺螄殼里做道場”。

故宮博物院原院長單霽翔指出，當年“梁陳方案”（梁思成和陳占祥一同提交的《關于中央人民政府行政中心區位置的建議》）所傳遞的“發展新區，保護舊城”的戰略思想仍然具有重大的現實意義。歷史性城市應著力研究如何在歷史城區之外尋找新的經濟增長點，促進城市功能的有機疏散，而不是只盯著歷史城區的有限空間。

目前，各地正逐漸通過規劃將以舊城為中心的發展模式轉變成舊城保護、新城發展的模式，以減少新舊碰撞，逐步推進多元、多中心的城市發展。

《北京城市總體規劃（2016年~2035年）》明確構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構，著力改變單中心集聚的發展模式，并強調要貫通歷史，連接未來，將歷史文化保護和傳承作為重要內容，加強老城整體保護。《上海市城市總體規劃（2017~2035年）》提出中心城區從“拆改留”轉向“留改拆”，以保護保留為主，不斷拓展保護對象體系。《重慶市國土空間總體規劃（2021~2035）》將中心城區中部確定為“歷史母城”加以保護。

另一方面，應主動讓城市建設“等一等”，先做好考古。

我國有不少古今重疊的城市，如北京、西安、洛陽、南京、廣州、蘇州等。這些城市的地下、水系中還遺存大量尚未被發掘的歷史文化遺產，對這部分未探明的歷史文化遺產，應積極推行“先考古、后出讓”制度。

《指導意見》就明確要求，經文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實行“先考古、后出讓”制度，具體空間范圍由文物主管部門商自然資源主管部門確定。在文物主管部門完成考古、認定確需依法保護的文物并提出具體保護要求后，自然資源主管部門在國土空間規劃編制、土地出讓中落實。

六朝古都南京在這一方面早有探索。1999年，南京市人大常委會就出臺了地下文物保護管理規定，明確先考古后建設；2016年10月，南京市地下文物考古工作辦法出爐，提出“先考古，后出讓”；2019年3月1日施行的《南京市地下文物保護條例》規定，建設項目用地在出讓或劃撥建設前應當向文物行政主管部門申請考古調查、勘探。近年來，南京市政府、江蘇省文物局、南京市規劃和自然資源局等單位陸續出臺多個相關配套文件，建立了市政府及部門間工作聯動機制，及時有效地處理了保護與建設的問題，改變了考古發掘工作跟隨建設項目展開的被動保護局面。

在“先考古、后出讓”制度的保障下，2020年，南京市配合城市基本建設考古勘探面積已經達2400多萬平方米，比2019年增加了30%，既保障了全市基本建設項目的需求，又通過考古前置發現了明故宮皇城遺址（西南片區）、黃泥塘大報恩寺遺址、西街遺址、官窯山明代窯場遺址等一批有較高考古價值的大遺址。

難點三：“人去樓空”，誰來保護

策略：以人為本有機更新，推動“古今兼顧、新舊兩利”

“匠人營國，方九里，旁三門，國中九經九緯，經涂九軌，左祖右社，面朝后市，市朝一夫。”《周禮·考工記》里這段文字，詳細描述了周代王城的規劃布局。千年之后，滄海桑田，古代的城市布局如今已變成寶貴歷史文化遺產的一部分。

在一些歷史文化街區，歷史建筑與其中的居民、生產生活習俗共同形成了寶貴的歷史文化遺產。有人才能傳承。此時，保護歷史文化遺產不僅僅指保護具體的建筑，還包括保護一定區域的格局、傳統業態以及文化和風俗。

在國土空間規劃中，如何貫通古今，既注重歷史文化遺產的保護，也關照空間中人的現實需要和未來發展？

“如果能夠把房子修好，滿足現代化的生活需求，又在這樣有歷史文化底蘊的地方，人們是愿意留下來居住的。生活是一方面，產業是一方面，保護歷史文化遺產也要能夠讓居者有其屋，然后安居樂業。”北京清華同衡規劃設計研究院遺產保護與城鄉發展研究中心相關負責人說。

建筑也需要人的使用和居住。“就保護而言，并不是把人清空封起來就能保護好的，當下一些地方存在保護性建筑空置、脫管失修的情況，部分改造后的歷史文化街區缺乏人氣、沒有活力。”唐宏濤指出。

近年來，我國國土空間規劃中歷史文化保護思維已經從傳統靜態保護轉向動態保護更新與合理利用。2018年10月，中辦國辦印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，提出建立國家文物保護利用示范區，推動區域性文物資源整合和集中連片保護利用，創新文物保護利用機制，支持在文物保護區域因地制宜適度發展服務業和休閑農業。

北京、廣州等城市深入推進城市有機更新，通過規劃“繡花功夫”做好歷史文化遺產的活化利用，讓人們共同參與守護歷史留下來的寶貴遺產，延續歷史文脈。在廣州市永慶坊，古老的街區在規劃更新后依然宜業宜居。

在江西省景德鎮市的陶溪川，清華同衡規劃設計研究院的規劃師們以保護利用陶瓷工業遺產為基礎進行規劃，打造了建有陶瓷工業遺產博物館、美術館等的文創街區，讓這個江邊小鎮熱鬧了起來。

難點四：保護規劃落實難、監管難

策略：發揮“一張圖”的“智慧”，凝聚公眾力量

6月25日，雨后初晴，北京妙應寺白塔在完成了歷時兩年多的修繕后，向公眾開放。元代以來白塔寺幾經毀壞和修復，為了保護好這個不可移動文物，20世紀90年代，北京市拆除了一個豆腐廠、挪走了不少經營商戶。

從白塔寺的保護歷程可以看出，北京市對歷史遺產的保護態度堅決，也側面反映出歷史文化遺產的脆弱。除了戰亂、火災，稍有疏忽，商業的發展、城市的建設等都有可能造成遺產的損毀，失去往日的面貌，必須實現有效監管。然而，面對我國大量星落于廣袤大地的各類歷史文化遺產，保護監管之難可想而知。

業內人士認為：“應該將數字化、信息化的技術方法用到歷史文化遺產保護中。自然資源規劃部門有非常好的遙感技術，可以對不可移動文物或者是各類文化遺產的變化進行監控，各有關部門協同確定一套監控變化的標準，明確什么樣的變化是需要警惕的、什么樣的變化是沒有問題的。”

記者了解到，當前正在開展的國土空間規劃編制正在將各類歷史文化遺產保護要素納入國土空間規劃“一張圖”中，以進一步加強監管和保護的重要數據基礎。

“智慧”“智治”也成為各地國土空間規劃草案中的高頻詞。充分發揮科技的力量完善監督體系，通過建立國土空間規劃“一張圖”監督管理系統對包括歷史文化遺產保護規劃在內的各類規劃實施情況進行監督、管控、體檢、評估，是今后的重要工作。6月18日起實施的《國土空間規劃城市體檢評估規程》明確，按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發展階段特征及國土空間總體規劃實施效果定期進行分析和評價。在“文化安全”類別下設置了“歷史文化保護線面積”等底線指標。

專家建議，一方面要加強保護線內規劃，完善保護利用審批程序，對所有保護控制線內的規劃、新建、改建行為進行合規性審查，確保歷史文化保護要素及整體風貌不受破壞。另一方面，應建立歷史文化保護線風險識別預警系統，除保護本體外，還要加強保護線內其他建筑物風貌、高度、功能等方面的管控，及時預警底線突破、風貌管控不利的情況。此外還應加強風貌指引，進一步優化技術指導和政策引導，納入總體城市設計，提出風貌特色分區指引等。

發揮公眾監督的力量也尤為重要。北京市規劃和自然資源委員會發起打造的北京歷史文化名城空間資源平臺“北京印記”，就是一個很好的探索。該平臺融合了北京城歷史文化地理信息數據、文史、影像等資料，同時集合傳播北京歷史文化名城相關的線上線下活動、游覽線路等資訊，在推廣傳承歷史文化的同時將保護對象置于公眾監督下，一舉多得。

行百里者半九十。專家指出，我國廣袤的土地上還有許多歷史文化資源有待發掘和進一步保護。這其中，有以大運河為代表的跨省域宏偉歷史工程，也有武夷山這類人文歷史資源和自然景觀高度融合的文化自然“雙世遺”，還有南粵古驛道這類在經濟社會長期發展中形成的線性遺跡。歷史文化遺產保護任重道遠，未來，要堅持系統觀念，實施全生命周期管理，通過國土空間規劃編制奠定統籌管控的信息化基礎，加強多方協調配合，共同推進歷史文化遺產全域、全要素、全鏈條的管理保護。

新聞面面觀

日本

建立“傳統的建筑物群保存地區”制度，區內一切新建、擴建、改建及改變地形地貌、砍伐樹木等活動都要經過批準。城市規劃部門要做好保護規劃并列出保護物質要素詳細清單，包括傳統建筑和構成歷史風貌的街巷、路面、院墻等。同時，規定由中央政府和地方政府各出一半資金補助傳統建筑外部整修，保證周而復始地修繕，延續歷史街區傳統景觀和建筑文化。

法國

20世紀中葉，巴黎在蒙巴納斯火車站附近建設的一幢高層建筑受到各方面指責。市民認為城市建設的根本途徑不是向高空發展，而是將城市功能轉移到衛星城。在居民呼吁下，巴黎市政府停止了在歷史城區內審批高層建筑，至今巴黎歷史城區仍然只留有那唯一一座高層建筑，作為反面教材提醒人們重視對歷史城區傳統風貌的保護。

英國

提出歷史性城市要重視區域規劃，以緩解城市規模、布局等方面過于集中的壓力，更好地保護和利用文化遺產。20世紀60年代英國將城市總體規劃改為戰略性的結構規劃，把重點放在“空間”上，并與城市的經濟社會發展戰略相配合，既作為城市總體規劃的前期研究，以指導規劃編制，又作為城市中長期發展目標決策的重要依據。

原標題：《聚焦國土空間規劃下的歷史文化遺產保護》